LA PRESCRIPCIÓN Y LAS INFRACCIONES PERMANENTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO

La Autoridad Nacional del Servicio Civil SERVIR absolvió una consulta referida a si es factible iniciar el procedimiento administrativo disciplinario y sancionar a un servidor que presentó documento falso y/o inexactos en la postulación de un proceso CAS y resultaron ganadores, obteniendo y conservando la relación laboral bajo el influjo de este documento falso y si esta infracción debe considerarse como una falta administrativa continuada.

SERVIR absolvió la consulta mediante el Informe Técnico Nº 930-2018-SERVIR/GPGSC de fecha 15 de junio de 2018, señalando en su numeral “2.6 Es así que conforme a la consulta realizada y en el escenario en que la entidad imputase a un determinado servidor el haber laborado a sabiendas o bajo el influjo de la documentación falsa con el cual se hizo posible el inicio de su vínculo laboral (suscripción del contrato), en ese contexto, se deberá entender que el presunto infractor ya tenía la condición de servidor civil; por lo que se debe aplicar las reglas previstas en la Ley del Servicio Civil, su reglamento y sus normas de desarrollo. Asimismo, conforme a la imputación de la falta descrita en el párrafo anterior nos encontraríamos ante una falta permanente dado que la situación infractora se mantiene y solo cesará cuando se extinga el vínculo del servidor con la entidad”.

Respecto de lo glosado cabe tener en cuenta los siguientes supuestos:

a) La entidad puede imputar la falta, siendo necesario para ello iniciar el PAD.

b) El servidor debe haber presentado el documento falso al momento de su postulación y permanece en la entidad en la fecha en que se imputa la falta.

c) De lo señalado en el Informe Técnico se comprueba que no se trata de cualquier documento, es decir, debe ser uno por el cual acreditaba un requisito exigido en el proceso de selección, y no así otro cualquiera que por lo general es presentado con el propósito de “acrecentar” el currículo vitae. Esta condición es necesaria para poder calificar la infracción con falta permanente o falta instantánea con efecto permanente.

d) Otro punto interesante a tratar es aquel de que el informe indica que la persona al momento de postular ya tenía la condición de servidor civil, aun cuando, tal postulante se supone no tenía seguridad alguna de ingresar al servicio. Se entiende que no se trata de que todos los postulantes en ese momento son ya servidores públicos, sin o solo aquel o aquellos que resultan ser ganadores e ingresan al servicio mediante el contrato que se aprueba.

e) De cumplirse las condiciones o supuestos del informe técnico, se señala que dicha infracción se encuadra en una falta permanente, debido a que la situación infractora de la postulación se mantiene y solo cesará cuando se extinga el vínculo del servidor con la entidad. De ello, conforme al literal c), durante el periodo que abarca la postulación, la conservación del vínculo laboral y el cese a darse a futuro, la falta continuará presente debido a que el documento falso sustente dicho periodo y sobre todo porque fue uno de los que han sustentado tal relación laboral.

Para fundamentar su opinión SERVIR cita al autor Baca Oneto, Víctor Sebastián:

"La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En especial, análisis de los supuesto de infracciones permanentes y continuadas)", publicado en la Revista Derecho & Sociedad Nº 37, año 2012, Página 268 en que señala que las infracciones permanentes "Son aquellas en donde el administrado se mantiene en uno situación infractora, cuya mantenimiento le es imputable. (. . .) no son los efectos jurídicos de la conducta infractora los que persisten, sino la conducta misma."

Incidimos en aquello de que el servidor mantiene la situación infractora debido a que es sabedor de que con un documento falso por el cual cumplió un requisito exigido (de no presentarlo debía ser excluido del proceso de selección) ha podido postular, ingresar, laborar y mantenerse en un determinado cargo o servicio.

Sobre la prescripción en este tipo de faltas el artículo 250º del TUO de la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, establece lo siguiente:

“250.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.

250.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes”.

La Ley del Servicio Civil ha fijado los plazos de prescripción tanto para dar inicio al PAD, como también el de su duración; por tanto, no se puede invocar el plazo que determina el numeral 250.1. Ahora bien, la misma Ley del Servicio Civil ha fijado los momentos desde cuanto se computa el plazo de prescripción como son el momento en que ocurre la falta para el inicio del PAD y desde que se notifica el acto administrativo de inicio del PAD hasta la fecha en que se emite la resolución que aplica la sanción; por tanto, estimo que los plazos y su computo no pueden ser modificados invocando para ello la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Es cierto que las faltas no pueden quedar impunes, y es por ello que las comisiones de los procesos de selección deben hacer los controles que correspondan y luego de ingresado la persona ganadora la Oficina de Recursos Humanos debe aplicar obligatoriamente la fiscalización posterior a fin de evitar las contingencias que nos ocupan.

En un caso que tuve que atender como abogado, el servidor presentó un documento que no era exigido en el proceso de selección en el año 2004, en que laboró informalmente para una empresa y le entregaron un documento que expresaba una prestación de servicios. Claro está que cuando dicha empresa fue consultada por la entidad señaló que nunca había estado incluida la persona en sus planillas de pago de remuneraciones; sin embargo, no mencionó si quien firmaba el documento había laborado en ese entonces como jefe de personal y si era su firma.

Pero veamos lo que dice el autor Víctor Sebastian Baca Oneto de manera más amplia respecto a las infracciones permanentes y las infracciones continuadas:

Infracciones Instantáneas con Efectos Permanentes

(llamadas también Infracciones de Estado)

En estos casos, la infracción produce un estado de cosas contrario al ordenamiento jurídico, que se mantiene. Es el caso, por ejemplo, de la instalación de rejas en la vía pública en contra de lo dispuesto por una ordenanza municipal o la construcción sin licencia. En estos casos, aunque los efectos de la conducta infractora sean duraderos y permanezcan en el tiempo, la consumación de ésta es instantánea, por lo que es a partir de este momento en que debe contarse el plazo de prescripción de la infracción. No obstante, es cierto que estas infracciones generalmente exigen un «periodo consumativo», como sucede, por ejemplo, en los casos de construcción sin licencia. Se entiende que en estos casos el plazo prescriptorio empieza a correr desde el momento en que se consuma la infracción, sin importar si los efectos se mantienen en el tiempo.

Infracciones Permanentes

Son aquellas infracciones en donde el administrado se mantiene en una situación infractora, cuyo mantenimiento le es imputable. A diferencia del caso anterior, no son los efectos jurídicos de la conducta infractora los que persisten, sino la conducta misma. Es el caso, por ejemplo, de quien opera sin licencia (que sería distinto del tipificado como abrir o construir sin licencia, que se consuma en un momento determinado, luego del cual perduran únicamente sus efectos). En estos casos, se admite que la prescripción se produce desde que cesa la conducta infractora, asimilándose a este supuesto ciertas infracciones por omisión, en donde la conducta infractora (por ejemplo, no entregar determinada información) permanece mientras se mantenga el deber de actuar.

Entonces, del contenido del Informe Técnico Nº 930-2018-SERVIR/PGGSC y lo señalado por el autor se comprueba la acción que ha ocurrido en el caso que estoy representando es distinto al absuelto por tal informe; así también que la falta ocurrida en la postulación con la presentación de un documento supuestamente falso y que no era un requisito para cumplir con los requisitos mínimos exigidos, es una infracción instantáneas pero efectos permanentes y no así una infracción permanente, razón por la cual el plazo de prescripción debe contarse desde la fecha en que se presentó tal documento y por ello no cabe iniciar el PAD.

Esto último se señala sin perjuicio de aquello de que no es procedente el querer modificar los plazos de prescripción, como tampoco el pretender variar el inicio del cómputo ya establecido con toda precisión en la Ley del Servicio Civil.

L. 03.11-18